Puntos clave para la legislación reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa Rodolfo Ramírez Raymundo

PUNTOS CLAVE PARA LA LEGISLACIÓN REGLAMENTARIA DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA EDUCATIVA

PUNTOS CLAVE PARA LA LEGISLACIÓN

REGLAMENTARIA DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

EN MATERIA EDUCATIVA

Síntesisde aportesde especialistasconvocados

por el Instituto Belisario Domínguez

Rodolfo Ramírez Raymundo

El contenido de este documento no expresa la opinión

del Instituto Belisario Domínguez ni del Senado de la República.

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Rodolfo Ramírez Raymundo

Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República

Introducción.

La reforma a los artículos 3° y 73 de la Constitución Política de México promulgada el 26 de febrero de 2013 establece las bases jurídicas para cambios de gran alcance en la carrera docente, en el acceso a los puestos directivos de escuelas y zonas escolares y, también, en el diseño y la implementación de la política educativa en la educación básica y media superior. Por eso constituye el soporte para el diseño y puesta en marcha de una reforma educativa que aborde aspectos sustanciales de la educación, tales como el currículo o la formación inicial y continua de los profesores.

La reforma constitucional en materia educativa incluye las siguientes medidas:

1. La obligación del Estado de garantizar la calidad de la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior; todos los elementos que componen la escuela –recursos humanos y materiales– deben reunir los requisitos necesarios para garantizar el "máximo logro de aprendizaje de los educandos".

PUNTOS CLAVE PARA LA LEGISLACIÓN REGLAMENTARIA DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA EDUCATIVA.

Puntos clave para la legislación reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa

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1. El ingreso al servicio docente y la promoción a cargos directivos mediante concursos de oposición que garanticen la "idoneidad de conocimientos y capacidades que correspondan" a cada función, así como la sujeción del reconocimiento, los estímulos y la permanencia en el servicio a la evaluación obligatoria. Todos estos procesos deberán definirse y reglamentarse en la Ley del Servicio Profesional Docente, para cuya expedición se facultó al Congreso de la Unión mediante un agregado al artículo 73 constitucional.

1. La creación del Sistema Nacional de Evaluación Educativa.

1. El fortalecimiento del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (inee) mediante el establecimiento de su autonomía constitucional y la ampliación de sus facultades, incluidas la de coordinar el Sistema Nacional de Evaluación Educativa y la de emitir las normas a las que se sujetarán las acciones de evaluación que realicen las autoridades federales y locales.

1. Un mandato al Poder Legislativo y a las autoridades que correspondan –según las facultades de cada instancia– para que fortalezcan la autonomía de gestión de las escuelas, amplíen el número de escuelas de tiempo completo, refuercen el sentido formativo de la evaluación, establezcan un sistema nacional de información y gestión educativa, y prohíban el consumo en las escuelas de alimentos "que no favorezcan la salud de los educandos".

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Tras la promulgación de la reforma constitucional el Poder Legislativo elaborará o adecuará la reglamentación correspondiente, a saber: a) Ley del Servicio Profesional Docente, b) Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y c) Ley General de Educación.

Para contribuir a la deliberación y a la toma de decisiones legislativas el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República organizó en marzo de 2013, el seminario "La reforma constitucional en materia educativa: alcances y desafíos"; su propósito específico fue conocer opiniones y propuestas de especialistas en el campo educativo respecto a las implicaciones de esta reforma en la legislación secundaria y en la política educativa.

Enseguida se presenta una síntesis de ideas y propuestas presentadas de distintas maneras en el seminario, ya sea como rasgos deseables del sistema educativo, desafíos o lecciones derivadas de experiencias nacionales o internacionales. ¿Qué criterios y propuestas para la legislación secundaria pueden obtenerse de las preocupaciones, perspectivas o advertencias formuladas? Este texto trata de responder en forma sintética y ordenada a esta pregunta.

Además de este documento, el Instituto pondrá a disposición de los legisladores, en un tiempo breve, el libro derivado del citado seminario; con estas acciones el IBD se propone contribuir a la tarea central del Poder Legislativo.4 Puntos clave para la legislación reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa

Puntos clave para la elaboración de las leyes secundarias.

1. La inclusión de la garantía de la calidad en la educación como responsabilidad del Estado representa un avance en la definición de este derecho; esta cualidad se agrega al carácter nacional, democrático y laico, entre otros rasgos, que deberá tener toda la educación que imparta el Estado; en primer término la obligatoria. La definición de calidad en la educación –establecida en el tercer párrafo del artículo 3°– se refiere a "garantizar el máximo logro de aprendizaje de los educandos" como resultado de la confluencia de métodos y materiales educativos, organización escolar y condiciones materiales adecuados, así como de la disposición en cada centro escolar de profesores y directivos escolares idóneos. Así, además de garantizar el acceso de toda la población a la educación obligatoria (en primer lugar de niños y adolescentes), el Estado se obliga a garantizar la calidad de esa oferta educativa; la disponibilidad de calidad en la educación que ofrece cada centro escolar −y no solamente el acceso a la escuela– se convierte en un derecho exigible por las vías jurídicas. Para fortalecer la justiciabilidad de este derecho y el sostenimiento de un servicio de calidad en la educación obligatoria la legislación secundaria puede prever lo siguiente:

a) Una definición precisa de los requisitos mínimos a observar en cada centro escolar para garantizar "la calidad en la educación", entre otros: la disponibilidad oportuna –desde el primer día de clases– de la plantilla laboral idónea completa, las condiciones 5 Puntos clave para la legislación reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa

adecuadas de infraestructura y equipamiento, el respeto y la protección de los derechos de las niñas y los niños en el centro escolar, así como de planes, programas de estudio y materiales educativos que cumplan determinados estándares de calidad.

b) Mecanismos para hacer que estas condiciones de orden material, técnico-pedagógico y jurídico se sostengan a lo largo del tiempo, lo que implica −en congruencia con lo establecido en la fracción IV del artículo 3°– que las escuelas públicas dispongan de recursos públicos para mantenimiento de edificios escolares, mantenimiento o reposición de equipos y materiales, es decir, para su operación cotidiana; asimismo deberán contar con asesoría pedagógica pertinente y de alta calidad.

1. La evaluación del desempeño docente y del aprendizaje es importante pero no suficiente para mejorar la calidad de la educación. Su finalidad es generar información y conocimientos acerca de la situación de los componentes, procesos y resultados del sistema con respecto a parámetros establecidos, así como sobre las condiciones y factores que originan tales resultados, como base para el diseño e implementación de políticas públicas y acciones de mejoramiento en las condiciones, componentes y procesos del sistema educativo. La aplicación reiterada de pruebas tanto a estudiantes como a profesores no origina procesos de mejoramiento de la calidad, aun cuando incluya estímulos por los resultados; bajo ciertas condiciones –deficiencia de los instrumentos, asociación de los resultados con salarios y débil control en su implementación– esta política puede ser, incluso, contraproducente; la experiencia mexicana de la última década es elocuente al respecto.

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La legislación secundaria puede establecer la base jurídica para hacer explícita una política de evaluación integral del sistema educativo, de tal modo que –además de valorar los resultados de aprendizaje– incluya a todos los componentes y procesos del sistema. Por ejemplo, debería incluir la evaluación del desempeño no solamente de los profesores, directores y supervisores sino de los funcionarios que dirigen el sistema en sus diversos niveles (regionales, estatales y federales); asimismo deberían ser objeto de evaluación las políticas federales y estatales, el currículo, los libros de texto, la oferta de formación continua, las condiciones materiales en las que trabajan y estudian profesores y alumnos. Con esta base –es decir, la información y el conocimiento producidos por los procesos de evaluación– puede desarrollarse una reforma educativa o una política de mejoramiento de la calidad fundamentada y certera que incluiría acciones de corrección y reorientación del gobierno y gestión del sistema, del currículo, la formación inicial y continua del personal docente y directivo, de la estrategia y los instrumentos de evaluación nacional del aprendizaje, así como el fortalecimiento material y académico de las escuelas, en especial de las que funcionan en condiciones precarias.

1. El reconocimiento de la naturaleza compleja del trabajo docente es el punto de partida para establecer criterios y mecanismos justos y técnicamente confiables para su evaluación. Las capacidades y el compromiso de cada profesor son fundamentales en su desempeño y explican, en parte, el aprendizaje logrado por los estudiantes; sin embargo, otros factores –lejanos o fuera del alcance del trabajo docente– ejercen simultáneamente una fuerte influencia sobre el proceso de aprendizaje e, inclusive, suelen condicionar la eficacia del desempeño, aun el de profesores competentes y dedicados.

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Entre esos factores se encuentran el ambiente cultural en el que se desenvuelven los alumnos (el de su hogar en primer lugar), la experiencia de los estudiantes en grados o niveles escolares anteriores, la posibilidad de interacción maestro-alumno que permite el tamaño del grupo escolar, las exigencias extracurriculares del sistema y aun los propios programas de estudio (cuya factibilidad no está probada de antemano). Por eso, la responsabilidad del aprendizaje de cada estudiante no es exclusiva del profesor en turno; en consecuencia, la calificación del trabajo de un profesor en función de los resultados de aprovechamiento escolar que su grupo obtiene en un ciclo escolar (medidos mediante pruebas escritas) no es estrictamente indicativa del desempeño, sino de la confluencia de éste con factores y condiciones no controlables por la acción docente. Además, esta medida es inviable en casos de asignaturas no académicas (por ejemplo, educación física o artística), de niveles o grados donde se trabaja con niños pequeños o en varias áreas de educación especial.

La legislación secundaria contribuirá a superar una visión simplista del trabajo docente y de su evaluación al estipular que a un trabajo de naturaleza compleja −consustancialmente sujeto a la influencia de otros factores y que persigue propósitos difíciles de observar con instrumentos simples– corresponde una evaluación con variados instrumentos (entre otros, la observación del trabajo docente por personal calificado), desde diversos puntos de vista (de estudiantes, directivos escolares, madres o padres de familia, etcétera) y con la participación de los sujetos de evaluación.8 Puntos clave para la legislación reglamentaria de la reforma constitucional en materia educativa

1. Las capacidades, habilidades y los saberes de los profesores se manifiestan –como cualquier competencia en cualquier campo laboral– en el desarrollo mismo del trabajo; por esta razón la evaluación de los profesores debe concentrarse en la práctica docente; lo que implicaría dar prioridad a la observación del trabajo con los estudiantes, e incluir otros instrumentos que permitan conocer la calidad del trabajo real, es decir, su congruencia con propósitos educativos y principios pedagógicos esenciales, su compromiso y creatividad para responder a las circunstancias particulares de los estudiantes, su pertinencia a la diversidad cultural. Con las adaptaciones correspondientes, este criterio aplica en el caso de directores, supervisores y del personal que se ocupa de la asesoría técnica o pedagógica.

1. En una sociedad marcada por una aguda desigualdad, con un altísimo porcentaje de la población que vive en condiciones de pobreza, y con un sistema educativo que replica esta característica al ofrecer condiciones muy desiguales de escolarización a la población infantil y adolescente resulta indispensable estipular un modelo de evaluación sensible a esta situación. La legislación secundaria contribuiría al diseño de una evaluación justa y técnicamente confiable al establecer la centralidad de la práctica docente como objeto de evaluación, con parámetros y estrategias sensibles a la diversidad. Asimismo, en forma paralela a la evaluación del desempeño docente, deberían evaluarse las condiciones en que éste se desarrolla: infraestructura y equipamiento escolar, tamaño del grupo, antecedentes escolares de los alumnos. La evaluación de estas condiciones, ya aludidas en el punto 1 de este documento, habría de dar lugar, en su caso, a recomendaciones a las autoridades educativas.

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1. Una evaluación enfocada en la práctica debería emplearse también para el ingreso al servicio docente, lo que demanda un proceso que dé la oportunidad de observar el desempeño de los profesores de recién ingreso. Los nuevos mecanismos de acceso al servicio docente se deberían aplicar no sólo para las plazas de nueva creación, sino para todas las vacantes que se generan en el transcurso del año escolar en cada entidad federativa.

1. Además de los objetivos formales que establecen los planes y programas de estudio y las tareas que de ellos derivan, los profesores atienden con mucha frecuencia otras tareas y son obligados a cumplir metas distintas a su tarea sustantiva. Estas demandas derivan de iniciativas federales o estatales, ya sea de la propia Secretaría de Educación Pública para alcanzar metas adicionales al currículo o de otras dependencias del sector público que utilizan a la escuela como intermediaria o destinataria para la consecución de sus objetivos programáticos. Si a esta situación se le agregan los serios problemas de diseño del currículo oficial y sus materiales −como es el caso de los programas vigentes en la educación básica– se obtiene la conclusión de que no existen referentes precisos para la evaluación del desempeño docente o del aprendizaje. La legislación secundaria contribuirá a despejar el panorama para quienes serán sujetos de evaluación −profesores, directores, supervisores, asesores técnicos o académicos– y para sus evaluadores al estipular la obligación legal de las autoridades educativas de establecer, mediante los mecanismos participativos que prevé la propia Ley, referentes precisos y congruentes entre sí acerca del tipo de trabajo que se espera, de los objetivos que pretenden alcanzarse y de los márgenes de decisión de los que dispone cada profesional, de tal modo que las diversas exigencias

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institucionales no obliguen a la dispersión de su esfuerzo y al desperdicio del tiempo, un recurso escaso, en tareas de importancia secundaria que obstaculizan la tarea sustantiva central: el aprendizaje de los estudiantes.

8. Las nuevas facultades y tareas del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (inee) son indispensables para el desarrollo y mejoramiento del sistema educativo. La evaluación de componentes, procesos y resultados del sistema educativo implica definir, dirigir y supervisar la evaluación, al menos, de los siguientes elementos: a) políticas y programas de acción puestos en marcha por autoridades federales y locales, b) programas de estudio y materiales curriculares, c) el aprendizaje y las condiciones en las que se desarrolla, d) el desempeño docente. Estas tareas constituyen un gran desafío técnico. Su realización implica el reclutamiento y la formación de personal especializado, la creación de mecanismos para la participación de los diversos actores involucrados en la tarea educativa, el diseño y prueba en campo –conocida también como prueba piloto o "pilotaje"– de modelos, estrategias e instrumentos de evaluación, entre otras de gran envergadura. Para que estas tareas se realicen adecuadamente y respondan a las altas expectativas que se han fincado en ellas se requiere –además de recursos financieros– tiempo suficiente, que puede incluir varios ciclos escolares. Un ejemplo de medidas que requieren tiempo prolongado, son las relacionadas con la evaluación del desempeño docente: diseño de criterios, mecanismos e instrumentos de evaluación, pruebas en campo, formación de evaluadores y, en su caso, capacitación de comités calificadores. Estas tareas deberían ser realizadas en los plazos que dicten los criterios técnicos, sin presiones derivadas de objetivos gubernamentales inmediatos ni de intereses particulares

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de organismos sociales y políticos; estas condiciones son necesarias para que el inee cumpla su encomienda con objetividad, rigor y profesionalismo. La legislación secundaria puede contribuir a establecer las bases de un funcionamiento institucional adecuado a los fines que la Constitución señala si corrobora la autonomía del inee al hacer explícitas sus facultades −ya establecidas en el artículo 3°– sin adelantar definiciones, establecer plazos u otras precisiones que por su naturaleza deben estar sujetas a criterios de orden técnico; asimismo es indispensable prever la dotación presupuestal necesaria en función de las tareas que se le han encomendado.

1. El diseño y construcción de un sistema nacional de evaluación educativa justo y técnicamente confiable implica un gran esfuerzo institucional y una importante inversión de recursos públicos. Esta inversión social puede ser dilapidada si no se garantiza el uso de la información, de los resultados y las conclusiones de los ejercicios de evaluación para corregir las fallas del sistema y de la política educativa, y para estimular las buenas prácticas y los esfuerzos especiales del personal docente y directivo. La legislación secundaria cimentará una sistema de evaluación efectivo al prever mecanismos para que las autoridades educativas federales, estatales, de organismos descentralizados y, en su caso, de autoridades municipales no solamente conozcan la información generada por el Sistema Nacional de Evaluación Educativa y por el propio inee sino para que la utilicen para el mejoramiento del gobierno y gestión del sistema educativo, así como para el diseño e implementación de políticas para la educación obligatoria. Entre los múltiples usos posibles de la evaluación es importante prever los siguientes: a) la revisión de las demandas y exigencias del sistema

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(y de otras dependencias gubernamentales) hacia las escuelas, sus directivos y profesores, b) la valoración del desempeño de las autoridades superiores del sistema (desde el nivel estatal hasta el federal) y de la política educativa, c) la revisión y mejoramiento del currículo y los materiales educativos, d) el diseño y evaluación de programas de formación docente inicial y continua, e) la revisión de condiciones en las que funcionan las escuelas (equipamiento, recursos humanos e infraestructura) bajo el principio de equidad (dar más a quien más lo necesita) que ya establece la Ley General de Educación.

1. La reforma constitucional introduce cambios radicales en los criterios y mecanismos a los que ha estado sujeta la carrera profesional del personal docente, directivo y de asesoría técnica. Por ello, es comprensible que entre los profesores exista incertidumbre acerca de su futuro laboral; la definición general formulada en el artículo 3° constitucional admite diferentes interpretaciones respecto del alcance de las nuevas normas y de la vigencia y ubicación de derechos no estrictamente profesionales (por ejemplo, los relativos a la salud y otras prestaciones sociales), particularmente a la luz del principio de no retroactividad en la aplicación de las leyes cuando implique perjuicio de las personas, el cual se estipula en el artículo 14 de la Constitución. En el seminario se presentaron diversas interpretaciones: tanto la que considera que el sistema derivado de la nueva legislación se aplicará solamente al personal de nuevo ingreso, como la que sostiene que la reforma implica a todos los trabajadores del sistema y que en caso de colisión de derechos (por ejemplo entre el derecho de los estudiantes a una educación de calidad y los derechos laborales preexistentes) la

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máxima instancia del Poder Judicial tendrá la decisión última. Por tanto, es indispensable que las leyes reglamentarias –en especial la del Servicio Profesional Docente– acoten el alcance de sus disposiciones.

1. Una de las finalidades de la reforma constitucional es la recuperación de la rectoría del Estado en el sistema educativo; es decir, garantizar la supremacía del interés público en la tarea educativa, lo que implica la subordinación del sistema educativo, de sus órganos de gobierno y administración, de la política educativa al logro de las finalidades de la educación establecidas en el artículo 3° constitucional y sus leyes reglamentarias. Un punto clave de esta medida es el establecimiento de un servicio docente sujeto a la evaluación y al margen de la dinámica política y del control de organizaciones gremiales. Esta medida no implica trasladar el control de la carrera profesional (y de los procesos asociados a la misma) de profesores, personal directivo y de asesoría técnica a instancias administrativas ni tampoco debe implicar la indefensión jurídica de los trabajadores de la educación. La legislación secundaria podría prever la creación de comités calificadores imparciales y profesionales (sometidos a escrutinio público), donde participen los sujetos cuyo desempeño sea objeto de evaluación, así como el establecimiento de mecanismos de impugnación, particularmente en lo relativo a evaluación y dictaminación para todos los movimientos que implique la carrera profesional.

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1. La experiencia nacional y la de otros países indican que las posibilidades de que una reforma logre sus finalidades dependen, además de otros factores, del involucramiento efectivo de los protagonistas en la elaboración de criterios, en la definición y ejecuciones de acciones que impliquen toma de decisiones. En consecuencia, es indispensable promover la participación del personal docente, directivo y autoridades de los estados en la elaboración de la legislación reglamentaria y demás acciones derivadas de la reforma, especialmente en los temas siguientes: a) definición de conocimientos y capacidades idóneas para la acción docente, directiva y de asesoría que constituirán los parámetros para la evaluación del desempeño, b) definición de estrategias, medios y periodicidad de la evaluación del desempeño, c) marco de referencia, contenidos e instrumentos de la evaluación del aprendizaje, lo que implica involucrarlos en su calidad de profesionales en el diseño de planes, programas de estudio y materiales educativos, y d) definición del Servicio Profesional Docente.

SENADO DE LA REPÚBLICA

INSTITUTO BELISARIO DOMÍNGUEZ

Comité Directivo

Senador Miguel Barbosa Huerta

Presidente

Senador Roberto Albores Gleason

Secretario

Senador Daniel Ávila Ruiz

Secretario

Senador Benjamín Robles Montoya

Secretario

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Rodolfo Ramírez Raymundo

Diseño y Formación:

Adriana Jacobo Martínez, Lizbeth Saraí Orozco Nolasco

Primera edición, julio de 2013

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