El INEE era más autónomo cuando no era autónomo Alberto Arnaut Salgado

El INEE era más autónomo cuando no era autónomo.

(Borrador)

Alberto Arnaut Salgado

México, DF, 31 de octubre de 2015

La primera vez que escuché esa frase fue a Roberto Rodríguez Gómez y desde entonces la traigo metida en mi mente, preocupado porque pienso que no debe ser cierta. Para mi mala fortuna, hace unos días leí un artículo periodístico de un miembro de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) que parece confirmar que, en efecto, esta institución era más autónoma cuando no era constitucionalmente autónoma (Eduardo Backhoff, “El INEE autónomo: entre lo académico y lo político”, El Universal (28/10/2015).

Backhoff interpreta una frase de Aurelio Nuño, secretario de Educación Pública: “autonomía no significa aislamiento”. Con este mensaje -según Backhoff- Nuño “le recordó al INEE que ahora no se encuentra en un contexto académico y que sus decisiones se deben tomar en coordinación con la SEP y que sus argumentos y racionalidad deben obedecer al contexto social y coyuntura política del país”.

Desde la reforma de 2013  que le otorgó autonomía constitucional –nos dice Backhoff- “el INEE se encuentra entre dos polos opuestos o dos racionalidades distintas: la académica (por vocación) y la política (por mandato). La primera privilegia la razón, la toma de decisiones basadas en evidencias, el estudio pausado y riguroso, el método científico y los argumentos técnicos. La segunda privilegia la oportunidad de acción, la coyuntura política, el costo de oportunidad, el consenso de opinión, la imagen social, el respaldo mediático y la racionalidad partidista o gremial”. Dentro de esta lógica, agrega, las decisiones y posturas del INEE “frente a la evaluación (especialmente, de los docentes) tienen un carácter eminentemente político”.

El artículo de Backhoff concluye recordando unas palabras de Carlos Muñoz Izquierdo, un extraordinario investigador educativo, a quien seguimos extrañando:: “ahora el INEE goza de menos autonomía académica que antes”. No quiero creer que sea así, no creo que sea así, es necesario que no sea así y, si lo fuera, no lo sería por las razones apuntadas por Backhoff. Como en tantas otras áreas de la vida pública, social y cultural, la autonomía no deriva solo de un marco jurídico (que la otorga o la niega), sino de la voluntad y la capacidad de cualquier institución o grupo social para ejercerla y consolidarla en los hechos. Esto fue lo que sucedió en la primera etapa del INEE: formalmente no era una institución autónoma pero en los hechos defendió la autonomía que requería para el ejercicio de sus labores técnicas o académicas. Esa historia la conoce muy bien Backhoff, porque fue una de las piezas claves de ese primer INEE.

La reforma del marco jurídico constitucional y legislativo 2013 transformó al INEE en un organismo constitucionalmente autónomo y, además de ratificarle las atribuciones que tenía desde su origen (evaluaciones, sistematización, investigación, análisis y difusión de la información educativa), le otorgó otras nuevas en dos principales aspectos: a) en tanto máxima autoridad en materia de evaluación educativa, por su carácter de instancia de coordinación del Sistema Nacional de Evaluación de la Educación, y por las atribuciones que ahora tiene para regular y, en algunos casos, validar todas las actividades de evaluación educativa que realicen las autoridades federales, estatales y municipales, y b) por el papel estratégico que se le otorgó en el diseño, la regulación, supervisión e incluso la operación de algunos aspectos del Servicio Profesional Docente (SPD) de la educación básica y media superior (federales, estatales y municipales).

Por supuesto, este cambio en la base jurídica y en las atribuciones del INEE, como lo señala Backhoff, obliga al INEE a tener una mayor coordinación con la SEP y los gobiernos de los estados, en la compleja trama de atribuciones concurrentes y exclusivas del marco jurídico de la evaluación educativa y, sobre todo, del SPD. Hasta aquí me parece correcta la interpretación de la frase del secretario de Educación. Sin embargo, hubiera sido interesante que Backhoff no se hubiera limitado a interpretarla, sino que también hubiera intentado contestarla. Podría haber dicho, por ejemplo: “sí, secretario, autonomía no significa aislamiento, pero coordinación tampoco significa subordinación”.

Otras de las interpretaciones que hace Backhoff de la frase del secretario Nuño no tienen ningún sustento. Por ejemplo aquella de que ahora el INEE “no se encuentra en un contexto académico” y que en adelante “sus argumentos y racionalidad deben obedecer al contexto social y coyuntura política del país”. Tampoco tiene sustento alguno la idea de las dos racionalidades: la académica (por vocación) y la política (por mandato). Es claro que el nuevo INEE tiene una naturaleza bipolar, como lo mostró Eduardo Andere, cuando apenas se estaba discutiendo la legislación de la llamada “reforma educativa”: es un órgano técnico y un órgano de autoridad. Su carácter de órgano técnico no le viene al INEE de la vocación académica de los cinco miembros de su Junta de Gobierno, sino de las atribuciones y responsabilidades que le otorgan la Constitución y las leyes que lo regulan. De la misma fuente jurídica proviene su carácter de órgano de autoridad. Además, el “mandato” que, según Backhoff, le imprime al INEE una lógica política (a la que la lógica académica debe obedecer), no lo encontré en ningún lado, al menos no lo encontré en el marco jurídico. Tal vez hubo un mandato para introducir la lógica política en el INEE, pero no está ni en la Constitución ni en las leyes. Backhoff tendría que explicarnos de dónde provino ese mandato. Además, habría que recordar que, conforme a un principio básico del derecho administrativo, ninguna autoridad puede ejercer (ni está obligada a ejercer) una atribución que no le haya sido otorgada expresamente por la Constitución o por las leyes.

En efecto, el nuevo marco jurídico de la evaluación y del SPD obliga a la coordinación entre INEE, SEP y autoridades educativas locales. Pero en ninguna norma jurídica encontramos que el INEE deba privilegiar en sus decisiones “la oportunidad de acción, la coyuntura política, el costo de oportunidad, el consenso de opinión, la imagen social, el respaldo mediático y la racionalidad partidista o gremial”. Tampoco la idea de que el INEE “ya no se encuentra en la burbuja aséptica de la academia, sino en un medio cuyas batallas las debe ganar también en el terreno político”.

Tal vez en este malentendido de la “lógica política” del INEE está el origen de otro artículo publicado por Eduardo Backhoff (en coautoría con Gilberto Guevara, también miembro de la Junta de Gobierno) para denostar a la sección 22 del SNTE y a la CNTE y respaldar la decisión del gobierno federal y del gobierno del estado de Oaxaca  de reformar el IEEPO para dejar sin efecto la Minuta de 1992 que otorgó a la representación sindical del estado la atribución de designar a algunos mandos operativos de la administración educativa estatal. Por cierto, en este otro artículo los autores nada dijeron sobre los nombramientos de otros funcionarios educativos y no educativos (entre ellos dos directores generales del IEEPO y una secretaria General de Gobierno) designados por el gobernador Gabino Cué como resultado de un intercambio de favores político-electorales con la entonces jefa máxima del SNTE. Al incursionar, como parte, en un conflicto político y gremial en torno al SPD, estos dos miembros de la Junta de Gobierno se excedieron en el ejercicio de sus atribuciones. Además, en vez de contribuir a resolver el problema político con sus armas más legítimas, la de sus saberes técnicos, quizá contribuyeron a ahondar el conflicto político y, de pasada, deterioraron la legitimidad académica del INEE. Se convirtieron en “juez y parte”, en lo mismo que tanto se ha criticado a la sección 22 del SNTE por su participación en la gestión del sistema educativo de Oaxaca.

Backhoff también cita a José Ángel Pescador: “para todo problema técnico hay una solución política”. No lo sé. Tal vez hay algunos problemas técnicos que han tenido soluciones políticas, aunque los problemas técnicos siguieron siendo lo que eran: problemas técnicos sin resolver.  El conflicto que se está viviendo en torno al SPD tiene una vertiente política y otra técnica, que no podría intentar analizar en este breve ensayo. Sin embargo, estoy convencido que el conflicto político en torno al SPD se puede resolver o al menos atemperar, paradójicamente, con una buena dosis de soluciones técnicas. (Creo que esto lo expliqué con mayor amplitud en una conferencia que dicté hace más de dos años precisamente en el INEE) Aún más, el INEE podría contribuir a resolver el conflicto político con una buena dosis de ejercicio de su naturaleza de órgano técnico y apenas ejerciendo su otra naturaleza de órgano de autoridad.

Por ejemplo, el INEE podría contribuir a atemperar el conflicto político si no privilegian la lógica política (en el sentido apuntado por Backhoff) y no se exceden en el ejercicio de sus atribuciones, como lo hicieron dos miembros de su Junta de Gobierno con respecto al caso Oaxaca, y como sería también el caso si el INEE se sumara a la campaña mediática amenazante (punitiva) de la SEP en el sentido de que las maestras y maestros que no se sometan a la evaluación del desempeño serán despedidos del servicio.

Otra contribución que podría hacer el INEE es que, a través de los lineamientos para la evaluación y otras disposiciones normativas, se otorgara una mayor participación a los propios maestros en las evaluaciones asociadas al SPD, para el ingreso, la movilidad, el reconocimiento y la permanencia del personal docente de educación básica. Las maestras y maestros de educación básica y media superior no tuvieron ninguna participación en el diseño del SPD y, hasta ahora, no han tenido más participación en la operación de éste que la de someterse a las evaluaciones, porque si no se someten no ingresan, no se promueven o no permanecen en el servicio. Es absurdo que las maestras y los maestros no hayan tenido ninguna participación en la construcción o re-construcción de su propia profesionalidad. Más absurdo resulta que, por el contrario, los empresarios hayan tenido una influencia decisiva en la configuración del SPD. Todos los miembros de la Junta de Gobierno del INEE son investigador@s educativ@s que saben que construir profesión sin los profesionales es una contradicción en los términos y, además, son universitari@s que saben que la evaluación por pares y no punitiva (al menos no tan punitiva como la del SPD) es una fórmula que ha contribuido a legitimar y a desarrollar la carrera académica en las instituciones públicas de educación superior desde la década de los ochenta. Una fórmula que, en el caso del SPD, permitiría resolver uno de sus mayores déficits: su déficit de legitimidad entre las maestras y los maestros.

Otra contribución del INEE, en la coyuntura actual, sería la de proponer a las autoridades educativas una “suspensión por tiempo indefinido” de la evaluación del desempeño a la que serán sometidos más de cien mil maestros el próximo mes de noviembre. La frase “suspensión por tiempo indefinido” la tomé de un Boletín emitido el pasado mes de junio por la SEP en la víspera de las elecciones federales de este año, cuando anunció la suspensión de dos evaluaciones masivas que finalmente no se suspendieron. El INEE y las autoridades educativas han reconocido lo que muchos maestros han denunciado: que han surgido problemas técnicos y tecnológicos, para que los docentes carguen en el sistema del SPD algunos documentos que se requieren para la evaluación del desempeño del primer grupo de maestras y maestros que serán sometidos a esta evaluación el próximo mes de noviembre de este año. Se trata del “Expediente de evidencias de enseñanza” que deberán cargar los docentes y del “Informe sobre el cumplimiento de responsabilidades profesionales” que deberán cargar los directores.  Hasta ahora, la única respuesta de la SEP ha sido la cantaleta del secretario Nuño en el sentido de que “las maestras y los maestros que no se sometan a la evaluación se van del servicio”.

Sin duda muchos miles de maestros y maestras han decidido no someterse a la evaluación del desempeño como una manifestación de protesta o rechazo a la “reforma educativa”; pero también hay otros miles de maestras y maestros que decidieron someterse a esa evaluación por diversas razones, sobre todo por las consecuencias (por el garrote y por la zanahoria). Otros miles de maestras y maestros están horrorizad@s. Muchos de estos adelantarán su salida del servicio, si están en condiciones de pensionarse o jubilarse, como lo han hecho decenas de miles en los últimos dos años; otros más permanecerán rumiando el pavor y esperando su suerte. Incluso no faltarán quienes se vayan del servicio por estar hasta el gorro de tantas amenazas y evaluaciones.

Las autoridades educativas saben que la evaluación del desempeño las metió y ha metido al magisterio en un callejón sin salida. Saben que se trata de una de las vertientes de la evaluación que tiene más problemas en su diseño técnico y logístico. También saben que se les pasó la mano en eso de “las consecuencias”. Pero no dan su brazo a torcer: la evaluación del desempeño va, como dijo el clásico, “llueva, truene o relampaguee”. Y con la voz engolada siguen difundiendo a los cuatro vientos que los maestros que no se sometan serán despedidos, aun los que quisieron pero no pudieron someterse por las fallas en el sistema del SPD. Si se cumple esta última amenaza, será lo más injusto de esta historia, pues también serán despedidos muchos maestros por las fallas de la SEP.

Cuando faltan unas cuantas horas para que se venza el último plazo para que los maestros carguen sus documentos, persisten las fallas tecnológicas y logísticas en el SPD. Al mismo tiempo las autoridades educativas han intensificado la campaña intimidatoria contra el magisterio (si no se someten se van). Han llegado al extremo conminar a los maestros hasta a través de los cajeros electrónicos bancarios a los que acuden a cobrar su sueldo. Además, en medio de la desesperación, la autoridades han comenzado a implementar otras estrategias: convocar a última hora a maestros que no habían sido notificados inicialmente sobre su participación en esta primera evaluación del desempeño; suplicar a otros maestros para que se inscriban voluntariamente, aunque no hayan sido convocados formalmente a esta primera evaluación del desempeño, y ofrecer créditos del FOVISSSTE a los maestros que se sometan y obtengan buenos resultados en la evaluación del desempeño. Con esto último, aumentan las consecuencias de esta evaluación: ya no serán sólo la permanencia o no en el empleo o en la función docente, y el acceso a los incentivos salariales; también tendrá consecuencias sobre las probabilidades de acceder o no al derecho de todos los trabajadores de la educación a una vivienda digna. De esa manera se intenta paliar, compensar, u ocultar el ausentismo que pudiera haber en la evaluación del desempeño. Si llegan a tener éxito estas tres estrategias de última hora de la SEP, hasta podría darse el caso de que el número de participantes en esta primera convocatoria a la evaluación del desempeño hasta rebase el número de maestras y maestros que fueron convocados originalmente. La información aún es muy confusa. Las autoridades han comenzado a soltar cifras del número de maestros que han cargado sus documentos en el sistema del SPD, pero no han informado el porcentaje de participación que han tenido los maestros que fueron convocados originalmente. ¿Tendremos que esperar a que despidan a las maestras y maestros para saber cuántos no quisieron o no pudieron someterse a la evaluación del desempeño?

En paralelo, la SEP ha dicho que está dispuesta a dialogar con el magisterio disidente pero no sobre el marco jurídico cuestionado, sino sólo sobre su aplicación. Pero, con respecto a la evaluación del desempeño docente, las autoridades no están dispuestas al diálogo ni siquiera para resolver las fallas en su aplicación por parte de la propia SEP. Es tan absurdo como si en una empresa surgiera un conflicto salarial o por violación al contrato colectivo de trabajo, y la parte patronal dijera al sindicato: pues bien, estoy dispuesto al diálogo y la negociación siempre y cuando no abordemos los temas relacionados con el salario y el contrato colectivo de trabajo, que son los que han provocado sus inquietudes. No me hago ilusiones, la Ley General del SPD no se tocará ni con el pétalo de una rosa. No se modificará ni una coma, ni una letra, ni una fecha, a pesar de que la propia presidenta del INEE ha reconocido que los plazos son muy perentorios. No reformará la Ley porque la opinión pública lo podría ver como un triunfo de la CNTE. Qué horror, un triunfo de “los bárbaros”. Además, si se reformara esa Ley, ¿qué dirían los empresarios? Otra vez veríamos a sus voceros gritando por todos los medios: “autogolpe de estado”, “acta de defunción de la reforma educativa” (aunque todos sabemos que no hay tal reforma educativa) y ahora tal vez agregarían: “se acabó la carrera del secretario de Educación Pública hacia el 2018”. Qué tragedia.

La evaluación del desempeño es la evaluación de los maestros en servicio, que ya estaban en el servicio desde antes de la “reforma educativa”, y a la que, en su momento, se someterán también los maestros que ingresen conforme al SPD. Esta evaluación fue una de las mayores concesiones que el gobierno federal y los dirigentes nacionales del PRI, el PAN y el PRD otorgaron a los empresarios. Recordemos que, por todos los medios, los empresarios exigieron lo que denominaron “una evaluación con consecuencias”, porque, si no tiene consecuencias, decían, será una evaluación que no vale la pena, será una evaluación descafeinada. Y ahora las maestras y los maestros ya están pagando las consecuencias. Es una evaluación obligatoria y la que mayores consecuencias tendrá sobre la vida profesional y laboral del personal docente de educación básica y media superior. Si eres docente con plaza provisional y no te sometes a la evaluación del desempeño, no obtendrás tu plaza definitiva y te irás del servicio; si eres docente con plaza definitiva y no te sometes a la evaluación, te vas del servicio docente y pasas a desempeñar otra función que ya te dirá la autoridad educativa cuál va a ser; si te sometes  a la evaluación y obtienes resultados insuficientes tendrás que someterte a un programa de regularización y una tutoría obligatoria que ya te dirá la autoridad educativa cuál y quién va a ser, y en el próximo año, tendrás que someterte a una segunda evaluación y si vuelves a obtener un resultado insuficiente te sometes a otra regularización y tutoría, y al año siguiente te sometes a una tercera evaluación y si obtienes otra vez insuficiente, te vas del servicio docente. Por el contrario, si obtienes resultados suficientes, no te pasará nada, permanecerás en el servicio docente. Y si obtienes un buen resultado en la evaluación te harás acreedor a un complemento salarial que significará un aumento de hasta el 35% en tu remuneración y ahora también serás un derechohabiente preferente en la distribución de los créditos del FOVISSSTE. Pero la historia no termina allí. Dentro de cuatro años los maestros deberán someterse otra vez a una nueva evaluación del desempeño y así sucesivamente, cada cuatro años, hasta que la muerte o la jubilación dispongan otra cosa.

La evaluación del desempeño es un exceso aberrante. Basta recordar que la evaluación del desempeño no está prevista en ninguno de los Estatutos del Personal Académico de las instituciones públicas de educación superior. Y cuando existe algo que se le parece, es una evaluación que no es obligatoria para los académicos; sino una especie de evaluación optativa para quienes quieren moverse de una categoría a otra en el escalafón universitario o acceder a algún esquema de pago por méritos o a otros recursos para realizar algún proyecto académico. Además, en ninguna institución pública de educación superior la evaluación del desempeño (en la docencia, investigación, difusión, gestión o vinculación) está asociada a la permanencia o no en el empleo o en la función. La evaluación del desempeño es una creación original de quienes diseñaron el SPD para el personal docente de educación básica y media-superior. Tiene todo el tufo empresarial de quienes piensan que la calidad educativa sólo se puede lograr mediante la precariedad en el empleo de las maestras y de los maestros. Todos sabemos que eso no es cierto, ni siquiera en el mundo empresarial, menos aún en el sistema educativo.

La problemática de la evaluación del desempeño se podría resolver, así sea en parte, si el INEE propusiera a la SEP “la suspensión por tiempo indefinido” de la evaluación del desempeño. Con una pausa en el vértigo de la “reforma educativa”, se abriría la probabilidad de superar los problemas técnicos, tecnológicos y logísticos que se han mencionado. Incluso se abriría la probabilidad de mejorar su diseño y operación. Están a tiempo, aunque falten sólo unas cuantas horas para que se venza el último plazo para que las maestras y maestros carguen los documentos que no han querido o no han podido cargar por las fallas del sistema que es responsabilidad de la SEP.

Esta es la oportunidad del INEE para terminar de contradecir, en los hechos, el sentido el artículo de Backhoff que hemos comentado. Mostrarle a la sociedad que con la reforma que le otorgó autonomía constitucional el INEE no ha perdido autonomía técnica y, aún más, que está decidido a ejercerla a plenitud, junto con la autonomía y el poder se le otorgó como autoridad educativa. El INEE cuenta con la autoridad jurídica, académica y moral para plantear propuestas ante la SEP y ante el propio Congreso de la Unión, para mejorar el diseño del SPD y aún para reformar el marco jurídico que lo creó.

Backhoff también dijo en su artículo que ahora “el INEE cuenta con nuevos aliados pero también con nuevos enemigos”. Backhoff dedicó una amplia reflexión, con atención y deferencia, para interpretar una breve frase del secretario de Educación Pública, como si fuera la voz del amo del INEE. Me gustaría que también intentara leer, con el mismo respeto y deferencia, lo que las maestras y los maestros están viviendo y expresando por distintos medios desde hace rato. Unos lo han hecho en manifestaciones colectivas en las plazas, las calles y las carreteras de varias regiones del país, y otros en sus escuelas, en las oficinas educativas y sindicales, en sus reuniones sociales y en sus casas. Algunos se han expresado con buenas maneras y otros con maneras discutibles pero legítimas. Sin embargo, Backhoff no está donde está para juzgarlos, sino para escucharlos y atenderlos. Los maestros y las maestras no son sus “nuevos enemigos”, ni siquiera los de la CNTE. Es más, no creo que el INEE tenga “enemigos” y, si algunos tuviera, tal vez están entre sus “nuevos aliados”. Sin duda el INEE, al igual que cualquier otra institución pública, tiene críticos, no sólo en el personal docente de educación básica y media-superior. También los tiene entre los colegas y en el gremio al que pertenecen l@s cinco miembros de la Junta de Gobierno: el de los investigadores educativos. Estos tampoco forman en las filas de los “nuevos enemigos” del INEE. Aún más, me atrevo a decir que, quizá, la mayoría de los investigadores educativos tenemos un profundo respeto académico por l@s cinco colegas que son miembros de la Junta de Gobierno del INEE. Tienen que escuchar también a sus colegas, que han planteado muchas críticas bien sustentadas al diseño del SPD e incluso han planteado dudas acerca de si los dispositivos para evaluar al personal docente son o no idóneos para identificar a los docentes idóneos (para decirlo con una buena frase de Manuel Gil).

No puede ser que las voces que más se escuchan en el INEE sean las de la SEP, los empresarios y los organismos internacionales. Tienen que escuchar, sobre todo, a las maestras y los maestros de educación básica y media superior. Ese sí es un mandato jurídico, técnico y moral. Escuchar a los profesionales de la educación a los que quieren profesionalizar o re-profesionalizar.

PD: El día de ayer en la madrugada fueron detenidos y encarcelados en Almoloya cuatro maestros a los que se les acusa de delitos federales muy graves, que van desde su presunta participación en un motín hasta su presunta participación en el robo de libros de texto gratuitos (sí, los de la CONALITEG). Como los maestros encarcelados no cuentan con los recursos económicos y tecnológicos para construir el túnel para escapar y esconderse, y no debería existir ninguna razón para que se escondieran, el gobierno debe reparar esa injusticia y ponerlos de inmediato en libertad.

Es inaceptable que el garrote sea la única respuesta a las protestas de las maestras y maestros oaxaqueños. También es inaceptable que se aplique “todo el peso de la Ley” sólo contra los maestros disidentes. Esto es grotesco en el país de la impunidad de los privilegiados, los funcionarios corruptos y las fuerzas policiacas y militares que han cometido crímenes y se han coludido con los criminales.

Por eso exijo al gobierno que rectifique, no sólo porque es una injusticia y abuso desmedido de autoridad, sino también porque pienso que ese no es el camino, que por esa ruta no van a resolver nada y, por el contrario, pueden profundizar el conflicto en torno a la “reforma educativa”.